정민화/논설위원-토지 공개념

문재인 대통령의 개헌안 발의로 토지공개념이 세간의 주목을 받고 있다. 일각에서는 사회주의정책이라며 정부주도 개헌의 반대 명분으로 삼아 강력반발하고 있다.

토지 공개념이란? 개인의 소유권 그 자체는 인정하되, 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 국가가 토지소유 또는 점유를 확대해 토지를 국공유화하겠다는 개념과는 다른 것으로 땅에 관한 한 개인의 재산권도 공공복리 증진을 위해서는 제약을 받을 수 있다는 것이 핵심이다. 현행헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 해석상 토지 공개념이 인정되고 있다.

이에 따라 노태우 대통령 시절, 토지 공개념에 입각한 법률이 처음 만들어 졌다. 당시정부는 부동산 투기를 억제하기 위해 토지초과 이득세법, 택지소유상한제, 개발이익 환수제 등 토지공개념 관련 법안을 제정했다. 하지만 국민의 재산권침해라는 벽에 부딪치면서 위헌, 또는 헌법불합치 결정을 받아 폐기되고 현재는 개발이익 환수제만 남아있다.

따라서 이번 개헌안에는 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 내용이 명시됨으로써 더욱 명확하게 토지 공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정한 것이다. 토지소유권은 개인에 두되 토지에서 발생하는 이익은 공공이 가져갈 수도 있다는 논리로 해석된다.

유독 토지에만 공공성, 사회적구속성을 강조하는 이유는 있다. 토지를 비롯한 자연환경은 인간이 만들어 낸 것이 아니다. 토지를 비롯한 환경은 모든 사람이 마땅히 평등하게 누려야할 권리다. 그런데 이미 사유화가 진행된 상태에서 평등하게 누릴 수 있는 방식은 과세를 통해서만 어느 정도 조정이 가능하다고 보기 때문이다.

토지가 다른 재화나 재산권과 다른점은 고정적이고 한정적이라는 것인데, 바로 이점이 스스로 공공의 목적에 부합되게 하고 규제나 제한을 불러들인다고 볼 수 있다.

국가가 효율적으로 토지를 이용하거나 관리하지 못한다면 이는, 국가의 책임방기이자 태만이라 할 수 있고, 임금대비 가파른 지가상승은 상대적 박탈감을 주게 되어 경제 정의에 어긋나기 때문이다.

바로 토지 공개념은 인간은 더불어 살아야 한다는 각성이고 이성의 회복이며 인간의 재발견이라고 볼 수 있다.

헌법에 토지공개념을 명문화 하더라도 의회에서 관련 입법을 해야만 정책이 만들어 질 수 있다. 또 입법화 하더라도 관련법 조항이 국민의 기본법을 침해하지 않는지 사법심사를 해야 한다. 국민의 자유와 권리는 국가의 안전보장, 질서유지, 공공복리를 이유로 필요한 경우에 한해 제한할 수 있다. 과잉금지의 원칙이다. 또 국민의 기본권의 본질적인 내용은 침해할 수 없다. 즉, 본질내용 침해 금지의 원칙이 존재한다. 따라서 사유재산권은 이런 이중삼중의 안전장치가 있어서 당연히 보장되는 것이다.

시대가 변하고 과학기술이 아무리 발달해도 국가 사회를 유지하는 원리는 동일하다고 본다.

토지를 소유하는 소수의 사람들이 기득권을 세습하게 되면 닫힌사회가 되고, 국가는 쇠퇴의 길로 간다. 대한민국도 건국 이후 이승만 정부의 농지개혁을 통해 자영농의 나라로 출발했으나 빠른 경제성장을 하면서 점차 지주들의 나라로 변질 되면서 활력을 잃어가고 있다. 과도한 불로소득이 발생하고 이것이 소수에게만 흘러들어가고 부가 세습되고 있다.

예컨대, 서울 강남 사람들이 점점 부자가 되어가고, 부익부 빈익빈이 심화되어 가고 있다. 금수저, 흙수저라는 말이 왜 나왔겠는가? 대한민국이 신분제 사회로 고착화 되어가고 있다.

이 사슬을 끊지 않으면 대한민국은 희망이 없다. 이를 반전시키지 않으면 안된다고 판단하고 토지 공개념을 들고 나온 것이라고 본다. 토지를 사회 불평등의 주된 원인으로 보고 토지 공개념을 헌법에 명문화 하겠다고 선언한 것 만으로도 개헌 성사여부를 떠나 충분한 동력과 의미를 부여한 것으로 평가 할만하다.